Onko puoluevero kuntayhtiöiden hallituspalkkioista hyvän hallinnoinnin mukaista?

Yritysten hallitustyöskentelystä maksettavat palkkiot puhuttavat jatkuvasti, ja viime viikkoina esiin ovat nousseet kunnallisten yhtiöiden hallituspalkkioista perittävät ”puolueverot”.  Puolueilla on yleisenä tapana, että puolueen nimeämät eri luottamuselimissä istuvat henkilöt maksavat prosenttiosuuden hallituspalkkiostaan puolueelle, eli asiassa ei ole kysymys verotuksesta vaan puolueiden paikallistoiminnan rahoituksesta. Puolueveron määrä vaihtelee tiettävästi 15 ja 30 prosentin välillä. Käytäntö koskee myös puolueiden kunnallisiin yhtiöihin nimeämiä hallituksen jäseniä.

Keskustelua asiasta käydään usealla tulokulmalla. Pohditaan, onko kysymyksessä piilopuoluetuki ja olisiko reiluinta maksaa kunnallinen puoluetuki avoimesti ja oikealla nimellä kierrättämättä sitä kuntaomisteisten yhtiöiden kautta. Muissa Pohjoismaissa puolueiden paikallisjärjestöjen toiminnan rahoittamisesta säädetään laissa.

Puoluetuen maksamismuodon lisäksi on pohdittu sitä, aiheuttaako puolueveron maksuvelvollisuus hallituksen jäsenelle sopimattoman sidonnaisuuden. Jopa kysymys korruptiosta on heitetty.

Hyvä hallinnointi rakentuu avoimuudelle

Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi sisältää laajat avoimuusvaatimukset (suositukset 54 ja 55). Pörssiyhtiön on annettava koodin vaatimat tiedot yhtiön internetsivuilla. Laajaa avoimuutta edellytetään erityisesti johdon palkitsemisen osalta. Kuntayhtiöillä ei kuitenkaan ole velvollisuutta noudattaa listayhtiöiden hallinnointikoodia.

Keskuskauppakamari kannustaa tammikuussa 2006 antamallaan kannanotolla myös suuria pörssin ulkopuolisia yhtiöitä noudattamaan Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodia. Kannanotossa todetaan, että myös kunta- ja valtio-omisteisten osakeyhtiöiden tulisi omaksua hyvän hallinnointitavan ja siihen liittyvän toiminnan läpinäkyvyyden periaatteet. Kuntaomisteisten yhtiöiden osalta Keskuskauppakamarin suositusta ei kattavasti noudateta. Valtionyhtiöissä sen sijaan noudatetaan melko laajaa avoimuutta.

Kuntayhtiöiden osalta Kuntaliitto on vuonna 2009 antanut Hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskevan suosituksen kuntakonsernissa. Suositus 14 edellyttää, että yhtiön vuosikertomus on yhtiön internetsivuilla, mikäli yhtiöllä on asiakkainaan kuntalaisia, yhtiön toiminta on laajaa tai yleistä mielenkiintoa herättävää. Suositus ei sisällä vastaavaa avoimuustasoa kuin listayhtiöiden hallinnointikoodi, joka edellyttää laajaa tietojen antamista yhtiön internetsivuilla sijoittajaystävällisellä tavalla.

Hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskeva suositus kuntakonsernissa edellyttää henkilötietojen antamista hallituksen jäsenistä (4.16) sekä riippumattomuuden arvioimiseksi tarvittavien tietojen antamista (4.17), mutta suosituksissa ei edellytetä tietojen antamista puolueen jäsenyydestä eikä puolueveron maksamisesta.

Pohdittaessa yritysten hyvän hallinnoinnin periaatteita ja tavoitteita voi päätyä vain siihen lopputulokseen, että avoimuus kuuluu kuntayhtiöiden hallituspalkkioista maksettaviin puolueveroihin. Hyvään hallinnointiin kuuluu, että hallituksen jäsenten sidonnaisuudet ovat tiedossa, ja tällaisena sidonnaisuutena on aiheellista pitää puolueveron maksamista.

Korruptio tapahtuu salassa

Sellaisiakin näkemyksiä on esitetty, että hallituspaikoista perittävä puoluevero olisi korruptiota. Transparency Suomi ry:n mukaan korruptio on toimivallan väärinkäyttöä yksityisen tai ryhmän oikeudettoman edun saavuttamiseksi.  Korruption välineenä voidaan käyttää esimerkiksi rahaa, rahanarvoisia etuja tai nimityksiä.

Puolueveroa ei voida ainakaan suoranaisesti pitää tällaisena korruptiona. Tyypillisesti korruptio tapahtuu salassa, ja puolueveron maksaminen on yleisesti tiedossa. Korruptioepäilyjä  kuitenkin hälventäisi, jos hallituspalkkioista maksettava puoluevero olisi täyden avoimuuden piirissä.

Palkkioiden maksukäytäntö

Lautakuntatyöskentelyn osalta on tapana, että kunnan taloustoimisto ohjaa sovitun osan palkkioista suoraan puolueelle. Kuntayhtiöiden osalta ei voitane näin menetellä. Osakeyhtiön hallitukseen on valittu tietyt henkilöt, joille maksetaan palkkio hallitustyöstä. Oikeuskäytännössä ei ole hyväksytty edes sitä menettelyä, että hallituksen jäsenen yrityksen hallitustyöstä saama palkkio maksettaisiin hänen omalle yritykselleen. Hallituspalkkio verotetaan henkilökohtaisena tulona, ja perusteena on hallitusjäsenyyden henkilökohtainen luonne.

Kuntayhtiöiden hallituspalkkioiden osalta on syytä menetellä vastaavalla tavalla kuin muissakin osakeyhtiöissä ja maksaa hallituspalkkiot jäsenille itselleen, jotka sitten tilittävät puolueen sääntöjen mukaiset osuudet puolueelle.

Hallituksen jäsenten riippumattomuus

Listayhtiöiden hallinnointikoodi sisältää suosituksen hallituksen jäsenten riippumattomuudesta (14). Sen mukaan hallituksen jäsenten enemmistön on oltava riippumattomia yhtiöstä ja heistä kahden vielä riippumattomia merkittävistä osakkeenomistajista.  Pörssiyhtiöiden riippumattomuusmääritelmä ei sisällä aineksia puolueveron asianmukaisuuden arviointiin.

Hyvää hallinto- ja johtamistapaa kuntakonsernissa koskevan suosituksen mukaan hallitusten jäsenten on oltava yhtiöstä aidosti riippumattomia (4.15). Suosituksessa ei edellytetä riippumattomuutta merkittävistä osakkeenomistajista toisin kuin pörssiyhtiöissä. Näin esimerkiksi kunnan työntekijät täyttävät kuntakonserneja koskevan suosituksen riippumattomuuskriteerit. Puolueveroon liittyviä aineksia riippumattomuuskriteeri ei sisällä. 

Hallituksen jäsenten pätevyys

Kokonaan oma kysymyksensä on se, saadaanko kunnallisiin yhtiöihin paras mahdollinen osaaminen, jos hallituspaikat läänitetään puolueille niiden valtasuhteiden mukaan. Puolueaktiivina toimiminen ei sellaisenaan pätevöitä yhtiön hallitustyöskentelyyn. Kaikkien kuntalaisten etu olisi, että kuntayhtiöiden hallituksissa istuisi osaavia henkilöitä, jotka hoitaisivat yhtiön hallintoa kunnan ja siten kuntalaisten eduksi. Kunnallisten yhtiöiden harjoittama toiminta ei ole vähäistä, joten meidän kaikkien omistamat yhtiöt ansaitsevat asiantuntevat hallitukset.

Kuntayhtiöiden nykyinen hallitusvalintamekanismi aiheuttaa haasteita kunnan konserniohjaukselle. Konsernijohto ei voi käytännössä voi valita tytäryhtiöiden hallituksiin konsernin kokonaisuuden kannalta parhaina pitämiään henkilöitä. Tämä on merkittävä ero verrattuna yksityisen sektorin konserneihin, joissa konsernijohto käytännössä valitsee tytäryhtiöiden hallitukset, ja kyseinen mekanismi voi hämärtää kuntakonsernin johdon vastuuta.

Kuntasektorin johtotason työpaikkojen houkuttelevuutta yksityiseen sektoriin verrattuna voi vähentää se, että yleisessä tiedossa on, että ura ei etene hallitustyöskentelyn tasolle kuntayhtiöissä, vaikka näyttö osaamisesta ja tuloksellisesta johtamisesta olisi annettu.

Järjestelmään liittyy myös se näkökulma, että yhtiön toimiva johto voi käytännössä viedä yhtiössä vallan hallitukselta, jos hallituksella ei ole riittävää osaamista tehtäväänsä.

Hallituksen jäsenten vastuu

Kuntayhtiöiden osalta ei ehkä aina mielletä, että osakeyhtiömuotoiseen toimintaan soveltuu osakeyhtiölain mukaiset hallituksen huolellisuus- ja vahingonkorvausvelvoitteet.  Tämä näkökulma lienee jäänyt vähäiselle huomiolle kuntien liikelaitosten yhtiöittämisen yhteydessä ja valittaessa yhtiöiden hallituksiin jäseniä poliittisten puolueiden valtasuhteiden mukaan.

Osakeyhtiölain mukaan yhtiön hallituksen on huolellisesti toimien edistettävä yhtiön ja sen kaikkien osakkeenomistajien etua. Laissa ei ole poikkeusta kuntayhtiöiden osalta, eikä niiden hallitustyöskentelyssä sen vuoksi ole laillista edistää puolueen tarkoitusperiä yhtiön ja sen osakkeenomistajien vahingoksi.

Hallituksen jäsenillä on myös lakisääteinen vastuu valvoa toimitusjohtajan vastuulla olevaa yhtiön hallintoa. Vastuun realisoituminen ei ole pelkästään teoreettinen mahdollisuus, kun ottaa vertailukohdaksi 1990-luvun säästöpankkikriisin aikaiset hallitusten vahingonkorvausoikeudenkäynnit.

Yhteenveto

Viime aikoina käyty keskustelu kuntayhtiöiden hallituspalkkioista perittävästä puolueverosta on tarpeellista. Vaikka puolueveroa ei voida pitää korruptiona, hyvään hallinnointiin kuuluu laaja avoimuus hallituksen jäsenten sidonnaisuuksista. Kun kuntayhtiöiden omistajia ovat viime kädessä kuntalaiset, heidän saatavillaan tulee olla tiedot hallituspalkkioista maksettavista puolueveroista.

Jatkossa olisi syytä ratkoa, onko puoluevero asianmukainen tapa tukea puolueiden paikallistoimintaa vai pitäisikö se tapahtua suoranaisena paikallisena puoluetukena.  Selvittämisen arvoinen asia olisi myös se, onko kunnallisten palvelujen yhtiöittäminen johtanut aiempaa vähempään avoimuuteen sen myötä, että yhtiöiden hallituksista on muodostunut eräänlaisia epävirallisia lautakuntia, joihin ei kohdistu kunnallisen toiminnan yleisiä avoimuusvaatimuksia.

Kaikkein tärkein pohdinnan paikka on se, onko puolueiden valtasuhteisiin perustuva kuntayhtiöiden hallituspaikkojen jakautuminen puolueiden voimasuhteiden mukaan nykyaikaa ja saadaanko nykyjärjestelmällä kuntayhtiöiden hallituksiin osaavimmat henkilöt edistämään kuntien ja välillisesti kaikkien kuntalaisten etua. Keskeistä on myös se, että kuntayhtiöiden hallinnoinnissa noudatettaisiin samoja menettelyjä avoimuudessa, hallituksen riippumattomuuden arvioinnissa ja hallituspalkkioiden maksussa kuin yksityisissä yhtiöissä.