Jaosto 10 on pyytänyt Keskuskauppakamarilta lausuntoa koskien otsikossa mainittuja komission ehdotusta (”ehdotus”) sekä asiaa koskevaa U-kirjelmäluonnosta (”luonnos”). Keskuskauppakamari lausuu asiasta seuraavan.
Ehdotuksesta
Yleistä
Ehdotuksen tavoitteena on luoda jäsenmaihin yhdenmukaiset vähimmäisvaatimukset väärinkäytösten ilmoittajien suojelulle ja siten ennaltaehkäistä yleiseen etuun kohdistuvia uhkia ja vakavia haittoja. Keskuskauppakamari pitää tärkeänä, että sekä yksityisen että julkisen sektorin toiminnassa tapahtuvia väärinkäytöksiä pyritään estämään erilaisin toimin. Kilpailuneutraliteetin vuoksi on myös kannatettavaa, että eri jäsenvaltioissa sijaitsevia yrityksiä koskevat keskeiset velvoitteet tulevat harmonisoiduiksi.
Samanaikaisesti on aivan oleellista varmistaa, että kaikki väärinkäytöksien ennaltaehkäisyyn tähtäävät toimenpiteet ja velvoitteet ovat oikeasuhtaisia saavutettaviin hyötyihin nähden. Yritysten tai julkisen sektorin toimijoiden hallinnollista taakkaa ei tule lisätä enempää kuin mitä tavoitteiden kannalta on välttämätöntä. Myös tavoitteiden tulee perustua realismiin ja todellisiin, havaittuihin epäkohtiin.
Keskuskauppakamari haluaa muistuttaa, että väärinkäytöstä ilmoittajien suojelua on käsitelty kansallisella tasolla melko hiljattain mm. korruptioepäilyistä ilmoittavien henkilöiden suojelua käsitelleessä Oikeusministeriön työryhmässä (Mietintöjä ja lausuntoja 25/2016) sekä liikesalaisuusdirektiivin toimeenpanon yhteydessä. Näissä yhteyksissä on myös punnittu kansallisella tasolla erilaisten toimenpiteiden oikeasuhtaisuutta.
Keskuskauppakamari katsoo, että komission ehdotus poikkeaa olennaisesti kansallisesti perustelluista ratkaisuista väärinkäytösten ilmoittajien suojelemiseksi ja lisäisi suhteettomasti yhtiöiden hallinnollista taakkaa sekä olisi omiaan aiheuttamaan oikeudellista epävarmuutta ja lisäämään ristiriitoja erilaisten oikeusturvaodotusten ja tulkintojen välillä. Ilmoittajan lisäksi myös ilmoituksen kohteena olevan yrityksen oikeusturvakeinot tulisi varmistaa riittävällä tavalla, mitä ehdotuksessa ei ole riittävästi huomioitu.
Ilmoitusmenettelyistä
Komission ehdotuksessa väärinkäytösten ilmoittajien suojelu ehdotetaan porrasteiseksi. Ensisijaisena ilmoituskanavana on tunnistettu sisäiset ilmoituskanavat, ja viranomaiskanavat (ulkoiset ilmoituskanavat) tulisi ehdotuksen mukaan nähdä toissijaisina. Lisäksi ehdotuksessa käsitellään väärinkäytösepäilyä koskevien tietojen julkistamista ikään kuin viime kätisenä ilmoituskanavana.
Keskuskauppakamari kannattaa porrastettua mekanismia sekä ehdotuksesta ilmenevää periaatetta sisäisen ilmoituskanavan ensisijaisuudesta. Lukuisilla yhtiöillä on jo nykyään, täysin vapaaehtoisesti, sisäisiä ilmoituskanavia käytössään – erityisesti sellaisilla yhtiöillä, joiden toiminnassa riski yleisen edun vastaisista tai vakavaa haittaa aiheuttavista toimista on keskimääräistä suurempi. On tärkeää, että yhtiöt voivat itse hallita väärinkäytösriskejään ja luoda eri mekanismein eettistä yrityskulttuuria organisaationsa sisällä.
Ehdotuksessa toisaalta katsotaan, että sisäisiä ilmoituskanavia täydentämään tarvitaan joka tapauksessa myös ulkopuolinen, viranomaisten ylläpitämä ilmoituskanava – esimerkiksi tilanteisiin, jolloin yhtiön sisäisiä ilmoituskanavia tulleiden ilmoitusten perusteella ei ole ryhdytty vaadittaviin toimenpiteisiin.
Keskuskauppakamari katsoo, että yleisen viranomaiskanavan tullessa käyttöön, yhtiöiden sisäisen ilmoituskanavan voisi yhtä hyvin säätää vapaaehtoiseksi. Kuitenkin niin, että mikäli yhtiöllä on sisäinen ilmoituskanava, väärinkäytöksiä koskevat ilmoitukset tulee tehdä ensisijaisesti sisäistä ilmoituskanavaa pitkin. Tällöin kukin yhtiö voisi arvioida oman toimintansa riskejä itse ja päättää, mikäli sisäisen ilmoituskanavan kehittäminen ja ylläpitäminen on perusteltua. Ilmoittajan suojelun ja väärinkäytösten torjunnan näkökulmasta sisäisen ilmoituskanavan puuttuminen ei heikennä tavoitteita, jos vastaava toiminto on tarjolla viranomaisvastuulla.
Keskuskauppakamari katsoo, että väärinkäytöstä koskevien epäilyjen ja siihen liittyvien tietojen julkistamiseen tulisi suhtautua erityisen varovaisesti. Mikäli väärinkäytöksestä on ilmoitettu toimivaltaiselle viranomaiselle, joka on tehnyt ilmoituksen johdosta viranomaispäätöksen olla ryhtymättä jatkotoimiin, ilmoittajalle ei ole syytä myöntää erityistä suojaa tai oikeutta tietojen – esimerkiksi liikesalaisuuksien – vuotamiseen sillä perusteella, että ilmoittajalla on viranomaispäätöksestä huolimatta omasta mielestään perusteltu syy epäillä väärinkäytöstä.
Vastaavasti tilanteet, joissa väärinkäytösepäilyjen julkistaminen on sallittu ilman tätä edeltänyttä ilmoitusta viranomaiselle, tulisi olla niin tarkkaan ja yksiselitteisesti rajattuja kuin mahdollista. Välittömästi yleistä etua uhkaavissa tilanteissakin tiedottamisvastuu tulisi olla ensisijaisesti ja mahdollisimman nopeasti viranomaisilla eikä esimerkiksi ilmoittajalla ja ilmoittajan itsensä valitsemilla tiedonvälityskanavilla. Voidaan pitää erittäin poikkeuksellisena, että tietojen julkistaminen jotain muuta kanavaa kuin viranomaiskanavaa pitkin olisi aiheutuvien riskien kannalta perusteltua. Asiaan on syytä suhtautua vakavasti, sillä yritysten maineeseen kohdistuvat toimet voivat aiheuttaa merkittäviä, osin korvaamattomiakin vahinkoja. Ilmoittajien suojan tulisi tältä osin olla hyvin poikkeuksellista, jotta ehdotettua suojamekanismia ei käytettäisi väärin yrityksiä vastaan – tahallaan tai säännösten tulkinnanvaraisuudesta johtuen vahingossa.
Sisäinen ilmoittaminen
Ehdotuksessa on määritelty vähimmäisvaatimukset, jotka sisäisen ilmoitusmenettelyn tulisi täyttää, kuten ilmoittajan henkilöllisyyden luottamuksellisuus sekä velvollisuus jatkotoimenpiteisiin. Keskuskauppakamari katsoo, että annettu 3 kuukauden määräaika jatkotoimenpiteiden ilmoittamiselle on tiukka, jos ehdotuksessa tarkoitetaan yrityksen kaikkien jatkotoimenpiteiden suorittamista kyseisessä määräajassa. Tilanteesta riippuen yrityksellä voi kulua aikaa mahdollisten väärinkäytösten tarkempaan sisäiseen tutkimiseen. Myös ilmoitustavat on määritelty liioitellun laajasti (sähköisesti, paperilla, puhelimella tai henkilökohtaisella tapaamisella). Keskuskauppakamari katsoo, että yrityksillä tulisi olla aina mahdollisuus tarjota vain yksi edellä mainituista ilmoittamismuodoista – edellyttäen että sen käyttö on tosiasiassa tehokasta.
Ehdotuksen mukaan velvollisuus sisäisen ilmoituskanavan järjestämiseen koskee kaikkia yrityksiä, joissa on vähintään 50 työntekijää tai joiden liikevaihto tai tase on vähintään 10 miljoonaa sekä eräitä toimialoja edellä mainituista tunnusluvuista riippumatta. Keskuskauppakamari katsoo, että ehdotetut rajat ovat hyvin alhaiset. Lisäksi pitäisi aina tarkastella sekä henkilöstömäärää että liiketoiminnan kokoa.
Velvollisuutta sisäisten ilmoituskanavien ylläpitämiseen ei pitäisi koskaan olla yrityksissä joiden henkilöstömäärä on hyvin alhainen, koska kyseisissä yrityksissä sisäisen ilmoituskanavan hyöty jää vähäiseksi suhteessa viranomaiskanavaan. Vastaavasti mikäli yrityksen toiminta on pienimuotoista, riski yleisen edun tai vakavan haitan näkökulmasta pienenee olennaisesti, mikä myös vähentää tarvetta omalle, sisäiselle ilmoituskanavalle. Keskuskauppakamari katsoo, että sisäisen ilmoituskanavan vapaaehtoisuus yhdistettynä sen ensisijaisuuteen olisi riittävä ratkaisu. Tällöin yrityksellä olisi itsellään mahdollisuus arvioida erillisen sisäisen kanavan järjestämisen hyötyjä yhtiön toiminnan kannalta – verrattuna tilanteeseen, jossa ilmoitukset annettaisiin ensijaisesti viranomaiskanavaa pitkin.
Soveltamisala
Ehdotuksen aineellinen soveltamisala on yhtä aikaa laaja ja sirpalemainen. Ilmoittajan suojelu koskisi useita toisistaan erillisiä politiikka-aloja, olematta kuitenkaan lähestymistavassaan kokonaisvaltainen. Keskuskauppakamari pitää erityisen ongelmallisena, että ilmoitetun väärinkäytösepäilyn ei tarvitse koskea määriteltyjä politiikka-aloja koskevien säädösten rikkomista tai laiminlyöntiä vaan riittävänä pidetään tekoja ja laiminlyöntejä, jotka eivät edes vaikuta lainvastaisilta, mutta jotka ovat säädettyjen normien tavoitteiden ja tarkoituksen vastaisia. Kun ilmoittajan suojeluksi riittää ainoastaan ilmoittajan perusteltu syy uskoa teon lainvastaisuuteen tai tarkoituksenvastaisuuteen, ilmoittamiskynnys on asetettu todella matalalle.
Soveltamisalan riittävän selkeä määrittely on tärkeää, jotta väärinkäytösten ilmoittajille voisi syntyä oikea käsitys siitä, minkälaisten väärinkäytösepäilyjen ilmoittaminen ylipäätään on suojattu mahdollisilta vastatoimenpiteiltä. Toisaalta kyse on ilmoituksen kohteena olevan yrityksen oikeussuojasta. Epätäsmälliset ja alhaiset suojarajat laajentavat mahdollisuutta ilmoitusmenettelyn väärinkäyttöön. Ehdotuksen perusteella työntekijä voisi hakea itselleen irtisanomissuojaa esimerkiksi ilmoittamalla perustellun uskon siitä, että yrityksessä toimitaan tietosuoja-asetuksen tavoitteen vastaisesti, ilman edes epäilyä varsinaisesta lainvastaisuudesta.
Ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden piiri on myös laaja. Ilmoittajina suojelua voivat saada paitsi työntekijät, entiset ja nykyiset, myös mm. työnhakijat ja sopimuskumppaneina toimivien oikeushenkilöiden työntekijät. Keskuskauppakamari katsoo, että ehdotus on soveltamisalaltaan aivan liian laaja ja täsmentymätön. Ehdotuksessa ei ole tunnistettu laajan soveltamisalan mukaan tuomia ongelmia, esimerkiksi mahdollisia intressiristiriitoja ilmoittajan ja ilmoituksen kohteen välillä – esimerkiksi jos ilmoittajalle on odotettavissa erityistä hyötyä ilmoituksen tekemisestä.
Vastaavasti vastatoimien käsite on laaja ja pitää sisällään irtisanomisen lisäksi lähes kaikki ilmoittajan kannalta kielteiset toimenpiteet, jotka kohdistuvat joko ilmoittajaan tai hänen sukulaiseensa tai edustamaansa oikeushenkilöön. Ehdotus ei anna tulkintakeinoja siihen, mitä merkitystä on annettava sille, että ilmoituksen tekijä on kilpailevalle yritykselle tai sopimuskumppanille töitä tekevä entinen työntekijä; mitä tapahtuu, jos kilpailevat yritykset alkavat tehdä toisistaan väärinkäytösilmoituksia vastatoimenpiteinä; miten toimia, jos ilmoittajana toimiva henkilö on itse myötävaikuttanut tai peräti toteuttanut yksin kyseisen yrityksen väärinkäytöksen, jonka osalta hän myöhemmin toimii ilmoittajana.
Yrityksen oikeussuojan kannalta on tärkeää, että se voi ennakoida, minkälaiset toimet ylipäätään voidaan katsoa vastatoimenpiteiksi, jotta se voi varautua osoittamaan, että toteutettuun toimeen ei ole ryhdytty vastatoimenpiteenä. Keskuskauppakamari katsoo, että ehdotukseen tulisi ottaa tarkemmat säännökset ilmoituksen tekemisen ajallisista rajoitteista tai vanhenemisajoista. Vanhentuneiden väärinkäytösten osalta yrityksillä ei ole aina mahdollista esittää riittävää näyttöä näkemystensä tueksi, jolloin väärinkäytösten mahdollisuus kasvaa.