Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Keskuskauppakamarin lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi kilpailulain (jäljempänä KilpL) muuttamisesta. Lausuntopyyntö liittyy ns. ECN+ direktiivin ((EU) 2019/1) kansalliseen täytäntöönpanoon. HE-luonnoksen tarkoituksena on tehdä lakiin direktiivin edellyttämät muutokset. HE-luonnoksessa ehdotetaan lisäksi tehtäväksi joitakin kansallisiin tarpeisiin perustuvia muutoksia eräisiin KilpL:n säännöksiin sekä 1.1.2020 voimaan tulleen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain edellyttämät muutokset kilpailulain muutoksenhakua koskevaan sääntelyyn. Lisäksi kilpailunrajoituksen perusteella määrättävän seuraamusmaksun suuruuden määrittämistä koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi nykyisestä.
Keskuskauppakamarin lausunnon pääkohdat ovat:
- Direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa ja KilpL:n soveltamisessa on turvattava elinkeinonharjoittajien oikeusvarmuus ja ennakoitavuus. Tarve kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) antamalle ennakolliselle kilpailuneuvonnalle on korostunut.
- Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymille määrättävää seuraamusmaksua koskevat säännökset ovat monelta osin epäselvät ja niitä tulisi tarkentaa.
- Määräaikaa elinkeinonharjoittajien yhteenliittymille määrätyn seuraamusmaksun maksamiselle ennen mahdollisuutta periä seuraamusmaksu yhteenliittymän päätöksentekoelimen jäseniltä tulisi pidentää ja maksusuunnitelman laatiminen sallia. Yhteenliittymän päätöksentekoelimen jäsenille tai markkinoilla toimineelle yhteenliittymän jäsenelle uudelleenkohdistetut seuraamusmaksut tulisi voida periä vasta, kun päätökset uudelleenkohdistamisesta ovat saaneet lainvoiman. Uudelleenkohdistuspäätöksen kohteena olevien elinkeinonharjoittajien näyttökynnyksen tietämättömyydestä kielletystä kilpailunrajoitustoimenpiteestä tulee olla kohtuullisella tasolla.
- Seuraamusmaksujen laskentaperusteiden yksityiskohtaiselle lain tasoiselle sääntelylle ei ole tarvetta. Seuraamusmaksu menettelyä koskevien säännösten rikkomisesta tulisi voida määrätä vain, jos menettely on vaikuttanut pääasian arviointiin.
- KKV:n antamia väliaikaismääräyksiä ei tulisi muuttaa toistaiseksi voimassa oleviksi.
- Uusia säännöksiä seuraamusmaksuista, väliaikaismääräyksistä ja menettelytaparikkomuksista tulisi soveltaa vain tekoihin tai laiminlyönteihin, jotka on tehty lain voimaantulon jälkeen.
Yleistä
Keskuskauppakamari korostaa elinkeinonharjoittajien tarvetta oikeusvarmuuteen ja ennakoitavuuteen direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa ja KilpL:n soveltamisessa. Kilpailurajoituksen perusteella määrättävien seuraamusten ankaroituessa elinkeinonharjoittajien tarve saada ennakollista kilpailuneuvontaa KKV:lta korostuu. Keskuskauppakamari pitää myös tärkeänä, että uudet elinkeinonharjoittajien yhteenliittymiä koskevat säännökset ovat riittävän selkeitä niin, ettei epäselvistä säännöksistä aiheutuva seuraamusten pelko tosiasiallisesti rajoita yhdistymisvapautta.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymille määrättävä seuraamusmaksu
Direktiivi edellyttää, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymille määrättävät seuraamusmaksut, joita ei saada perittyä yhteenliittymältä, voidaan periä suoraan miltä tahansa elinkeinonharjoittajalta, jonka edustaja oli yhteenliittymän päätöksentekoelinten jäsenenä tai viime kädessä miltä tahansa yhteenliittymän jäseneltä, joka toimi markkinoilla, joilla rikkominen tapahtui. Direktiivin mukaan yhteenliittymän seuraamusmaksua määrättäessä voidaan ottaa huomioon myös yhteenliittymän jäsenten liikevaihto.
Ehdotetut säännökset koskevat lähtökohtaisesti myös erilaisia järjestöjä. Keskuskauppakamari toteaa, että järjestöt hyödyttävät yhteiskuntaa muun muassa vaikuttamalla yritysten toimintaedellytyksiin ja toimimalla kanavana tavoittaa yrityksiä laajasti. Taloudellisen seuraamuksen uhka voi tosiasiallisesti rajoittaa elinkeinonharjoittajien yhdistymisvapautta.
Keskuskauppakamari pitää siksi tärkeänä, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymiä koskevat säännökset olisivat mahdollisimman selkeitä. Keskuskauppakamarin mielestä seuraamusmaksun enimmäismäärää koskevan ehdotetun KilpL 13 a § 2 momentin ilmaisua ”liittyy jäsenten toimintaan” tulisi myös selventää.
Keskuskauppakamari toteaa, että on myös epäselvää, miten mainitun säännöksen perusteluissa esitettyä arviointikriteeri yhteenliittymän objektiivisista ja jäsenten eduista riippumattomista intresseistä voisi tulla sovellettavaksi Keskuskauppakamariin tai kauppakamareihin. Kauppakamarilain 1 §:n mukaan kauppakamarit kehittävät toiminta-alueensa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä sekä hoitavat niille säädettyjä ja määrättyjä julkisia tehtäviä. Keskuskauppakamari puolestaan toimii kauppakamarien yhteiselimenä ja tukee kauppakamareita niille kuuluvien tehtävien hoitamisessa, kehittää koko maassa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä, myöntää Suomen elinkeinoelämän tunnustuksena ansiomerkkejä sekä hoitaa sille säädettyjä julkisia tehtäviä. Keskuskauppakamari katsoo, että Keskuskauppakamarille ja kauppakamareille laissa säädetty tehtävä lähtökohtaisesti luo niille objektiivisen ja jäsenten eduista riippumattoman intressin.
Vastaavalla tavalla Keskuskauppakamari pitää epäselvänä ehdotetun KilpL 47 a § 2 momentin ilmaisua ”yhteenliittymän hallitus tai muu päätöksentekoelin”. Vaikka ilmaisu on epäselvä myös direktiivissä, direktiivin epäselviä ilmaisuja tulisi lähtökohtaisesti selventää kansallisessa täytäntöönpanossa niin, että säännös soveltuu kansalliseen oikeusjärjestelmään. Yhteenliittymän päätöksentekoelimen määritelmää tulisi siksi tarkentaa. Määritelmän tulisi kattaa vain sellaiset päätöksentekoelimet, joilla on yhteenliittymän sääntöjen tai yhtiöjärjestyksen mukaan oikeus tehdä yhteenliittymää sitovia päätöksiä.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle määrätyn seuraamusmaksun periminen
Ehdotetun KilpL 47 a § 2 momentin mukaan yhteenliittymällä on vuoden määräaika seuraamusmaksun maksamiseen ennen kuin KKV voi vaatia maksua yhteenliittymän päätöksentekoelimen jäseniltä. Keskuskauppakamari katsoo, että tätä määräaikaa tulisi pidentää vähintään kahteen vuoteen, jotta yhteenliittymä pystyisi tosiasiallisesti kerätä maksuja jäseniltään. Myös maksusuunnitelman laatiminen tulisi sallia.
Keskuskauppakamari toteaa myös, että ehdotetun KilpL 47 a § 2 ja 3 momenteissa tarkoitetut KKV:n päätökset seuraamusmaksun uudelleen kohdistamisesta ovat erillisiä päätöksiä, joiden kohteella on oikeus hakea niihin muutosta. Kuten yhteenliittymälle osoitettu päätös seuraamusmaksusta, myös nämä päätökset tulisi panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.
Direktiivissäkin säädetyn viimesijaisuuden takia KKV:n ei tulisi myöskään voida kohdentaa seuraamusmaksua markkinoilla toimineeseen yhteenliittymän jäseneen ennen kuin päätös kohdentaa seuraamusmaksu yhteenliittymän päätöksentekoelimessä edustettuna olleeseen jäseneen on saanut lainvoiman ja seuraamusmaksua on yritetty menestyksettä periä. Ehdotetun KilpL 47 a § 3 momentissa tarkoitetun määräajan alkaminen tulisi siksi sitoa siihen, kun 47 a §:n 2 momentissa tarkoitettu päätös on saanut lainvoiman.
Keskuskauppakamari pitää myös yhteenliittymän päätöksentekoelimissä edustettuina olevien ja jäseninä olevien elinkeinonharjoittajien oikeusturvan kannalta tärkeänä, että näille asetettu näyttökynnys tietämättömyydestä kielletystä kilpailunrajoitustoimenpiteestä on kohtuullisella tasolla. Pelkkä yksittäisen työntekijän vastaanottama sähköposti ei voi olla osoitus elinkeinonharjoittajan tietoisuudesta tilanteessa, jossa seuraamusmaksu kohdistetaan muuhun tahoon kuin varsinaisesta kilpailurikkomuksesta epäiltyyn elinkeinonharjoittajien yhteenliittymään.
Seuraamusmaksun laskentaperusteet
Keskuskauppakamari vastustaa KilpL 13 a § 2 momenttiin, 13 b – 13 d §:iin ja 13 e § 1 momenttiin ehdotettuja säännöksiä seuraamusmaksujen laskentaperusteista. Seuraamusmaksujen laskentaperusteiden yksityiskohtaiselle lain tasoiselle sääntelylle ei ole tarvetta. Laissa säädetty kaavamainen laskentakriteeristö on myös suomalaiseen lainsäädäntöön vieras. Laskentakriteeristö ei ehdotuksenkaan mukaan kuitenkaan velvoita tuomioistuimia.
Keskuskauppakamari katsoo, että seuraamusmaksujen ennakoitavuutta voitaisiin riittävässä määrin edistää sillä, että KKV laatisi ja julkaisisi omat linjauksensa siitä, miten se määrittää seuraamusmaksuesityksensä. Tällöin olisi myös lain tasoista sääntelyä helpompi ottaa huomioon mahdollinen uusi seuraamusmaksuja koskeva oikeuskäytäntö. Ennen tällaisten linjausten vahvistamista KKV:n olisi luonnollisesti pyydettävä lausuntoja niistä.
Keskuskauppakamari ei myöskään pidä perusteltuna sitä, että rikkomuksen luonne ja vakavuus voitaisiin ottaa huomioon sekä seuraamusmaksun perusmäärää määritettäessä että perusmäärän korotusperusteissa.
Muut kommentit
Keskuskauppakamari vastustaa ehdotettua KilpL 37 a §:ää, jonka mukaan menettelyä koskevien säännösten rikkomisesta voitaisiin määrätä seuraamusmaksu riippumatta siitä, onko menettelyä koskevien säännösten rikkominen vaikuttanut pääasian arviointiin. Seuraamusmaksu tulisi voida määrätä vain niissä tilanteissa, joissa menettely on vaikuttanut pääasian arviointiin.
Keskuskauppakamari vastustaa myös KilpL 45 §:ään ehdotettua muutosta, jonka mukaan väliaikaismääräykset olisivat jatkossa toistaiseksi voimassa olevia. Direktiivi ei edellytä voimassa olevan sääntelyn muuttamista. Voimassa olevassa KilpL 45 §:ssä säädetty 90 päivän määräaika väliaikaismääräyksen voimassaololle on ollut laissa vasta vuoden. Ehdotettu muutos rajoittaisi liiketoiminnan harjoittamisen vapautta, heikentäisi perusteetta elinkeinonharjoittajien oikeusturvaa ja siirtäisi prosessuaalista taakkaa viranomaiselta elinkeinonharjoittajalle. Muutos ei myöskään kannustaisi KKV:oa nopeuttamaan omia tutkimus- ja käsittelyaikojaan.
Keskuskauppakamari katsoo, että uusia säännöksiä seuraamusmaksuista, väliaikaismääräyksistä ja menettelytaparikkomuksista tulisi soveltaa vain tekoihin tai laiminlyönteihin, jotka on tehty lain voimaantulon jälkeen. Säännösten soveltaminen lain voimaantulon jälkeen jatkettuihin kilpailunrajoituksiin ja menettelyihin johtaisi lain taannehtivaa soveltamista, mikä ei olisi elinkeinonharjoittajien oikeusturvan näkökulmasta kohtuullista.
Keskuskauppakamari ehdottaa myös, että KilpL 26 § 1 momentin säännöstä, jonka mukaan pykälässä säädetty yrityskaupan käsittelyn määräaika ei ala kulua, jos ilmoitus on olennaisesti puutteellinen, tarkennettaisiin. Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan käytännössä on esiintynyt tapauksia, joissa KKV on antanut tiedon ilmoituksen puutteellisuudesta vasta silloin, kun määräaika II-vaiheen käsittelylle on ollut kulumassa loppuun, mikä ei liene ollut lainsäätäjän tarkoituksena. Prosessin ennakoitavuuden takia selvitystä ei tulisi voida katsoa puutteelliseksi enää II-vaiheeseen siirtymisen jälkeen.
