Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt (VN/558/2022) lausuntoa otsikkoasiassa. Keskuskauppakamari kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa. Keskuskauppakamarin lausunnon pääkohdat ovat seuraavat:
- Keskuskauppakamari tukee hallituksen esityksessä ilmaistua tavoitetta kasvattaa työllisyysastetta, mutta ilmaisee huolensa esitettyjen muutosten mahdollisuuksista saavuttaa tavoitteeksi asetettu 7000–10 000 henkilön työllisyysvaikutus.
- Keskuskauppakamari näkee työvoimapalveluiden uudistuksessa mahdollisuuden kehittää ja tehostaa työvoimapalveluita.
- Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan hallituksen esityksen tulisi entisestään korostaa yksityisten palveluntuottajien tärkeyttä luonnollisena osana työvoimapalveluita.
- Keskuskauppakamari pitää järjestämisvastuullisen kunnan tai työllisyysalueen työvoiman määrän alarajaa (20 000 työllistä) liian pienenä ja vaatii rajan tarkastamista suuremmaksi. Keskuskauppakamari ei myöskään tue hallituksen esitykseen kirjattua mahdollisuutta poiketa työvoiman määrälle asetetusta alarajasta.
- Keskuskauppakamari pitää erittäin kriittisenä sitä, että työvoimakoulutusten hankinnoissa noudatetaan kilpailuneutraliteettia ja että yksityisten palveluntuottajien osaamista hyödynnetään mahdollisimman laajasti.
- Keskuskauppakamari kannattaa työntekijöiden oleskelulupiin liittyvän saatavuusharkinnan tehtävien siirtämistä Maahanmuuttovirastolle, mutta huomauttaa, että tavoitteena pitää olla saatavuusharkintajärjestelmästä luopuminen kokonaan.
- Keskuskauppakamari toteaa, että henkilöstön siirtoa ei pidä toteuttaa hallituksen esityksen mukaisesti liikkeenluovutuksena, vaan uusien työvoimaviranomaisten pitää antaa järjestäytyä työllisyysalueensa näkökulmasta tarkoituksenmukaisella tavalla ja rekrytoida itse osaavat henkilöt tuottamaan palveluita.
Tarkemmat perustelut
Yleiset huomiot
Keskuskauppakamari näkee työvoimapalveluiden uudistuksessa mahdollisuuden kehittää ja tehostaa työvoimapalveluita. Uudistuksessa pitääkin keskittyä hallintorakenteiden sijaan asiakkaiden palveluiden parantamiseen, joka osaltaan tukee tavoitetta nostaa työllisyysastetta. Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan työllisyystavoite pitäisi nostaa 80 prosenttiin ja tehdä uskottavia toimia, jotka vievät kohti tavoitetta. Keskuskauppakamari huomauttaa, että liian pieneksi pirstoutuvat työllisyysalueet ja monimutkaiset hallintorakenteet johtavat siihen, että uudistukselle asetettuja tavoitteita ei saavuteta.
Työvoiman liikkuvuus on osaavan työvoiman saatavuuden kannalta erittäin tärkeää. Työvoimapalveluiden uudistuksen yksityiskohdat on rakennettava niin, että uudistus ei vahingossakaan haittaa työvoiman liikkuvuutta. Keskuskauppakamari huomauttaa, että työmarkkinat ovat vähintäänkin kansalliset, monin paikoin jopa globaalit.
Keskuskauppakamari pitää tärkeänä sitä, että työvoimapalveluille asetetaan yhteisiä kansallisia tavoitteita ja että tietojärjestelmät ovat kaikille yhteiset. Olisi kestämätöntä, jos jokainen työllisyysalue rakentaisi omat tietojärjestelmänsä. Tietojärjestelmien osalta pitää panostaa siihen, että ne keskustelevat saumattomasti myös muiden viranomaisten järjestelmien kanssa.
Keskuskauppakamari huomauttaa, että hallituksen esitys ei ole kaikilta osin täysin tasapainoinen. Yksityisten palveluntuottajien ja työnvälityksen rooli ja merkitys loistavat poissaolollaan. Keskuskauppakamari pitää tätä eriskummallisena, koska yksityisten palveluntuottajien rooli on jo nykyisin varsin suuri ja merkittävä työvoimapalveluissa. Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan hallituksen esityksen tulisi entisestään korostaa yksityisten palveluntuottajien tärkeyttä luonnollisena osana työvoimapalveluita.
Uudistuksen tavoitteet
Keskuskauppakamari tukee hallituksen esityksessä ilmaistua tavoitetta kasvattaa työllisyysastetta, mutta ilmaisee huolensa esitettyjen muutosten mahdollisuuksista saavuttaa tavoitteeksi asetettu 7000–1000 henkilön työllisyysvaikutus. Hallituksen esityksen vaikutusarvioinneissa ei ole esitetty riittävästi evidenssiä esitetyn työllisyysvaikutuksen tueksi ja vaikutusarviota tulisikin tarkentaa tältä osin. Edellytykset positiivisen työllisyysvaikutuksen aikaansaamiseksi rakentuvat asiakaslähtöisten, yksilöllisten ja tehokkaasti tuotettujen palveluiden varaan. Keskuskauppakamari huomauttaa, että työvoimapalveluiden tuottamisessa pitäisi hyödyntää mahdollisimman laajasti yksityisen sektorin osaamista.
Työvoimapalveluiden rahoitusmallin kannustinvaikutukset ovat keskeisessä asemassa uudistukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kannustavien valtionosuusrahoituksen kriteereiden ja kuntien työttömyysturvan laajemman rahoitusvastuun kautta voidaan ohjata tehokkaiden ja vaikuttavien palveluiden järjestämiseen. Keskuskauppakamarin mielestä on järkevää, että järjestämisvastuu työvoimapalveluista on samalla taholla, joka kantaa vastuun palveluiden tuloksista ja on myös vastuussa pitkäaikaistyöttömyyteen liittyvistä sakkomaksuista ja osaltaan työttömyysetuuksien rahoittamisesta.
Työvoimapalveluiden järjestäminen
Työvoimapalveluiden siirtäminen kuntien järjestämisvastuulle on perusteltua muun muassa siitä näkökulmasta, että palvelut saadaan lähemmäs asiakkaita ja alueellisen tilanteen tuntemus paranee, mikä voi parantaa palveluiden vaikuttavuutta. Keskuskauppakamari kuitenkin huomauttaa, että liian pieneksi pirstoutunut järjestämisvastuu voi tuoda tehottomuutta ja heikentää palveluita. Järjestämisvastuullisen kunnan tai työllisyysalueen työvoiman määrän tulee olla hallituksen esityksen mukaan vähintään 20 000. Keskuskauppakamari pitää työvoiman määrälle asetettua alarajaa liian pienenä ja vaatii rajan tarkastamista suuremmaksi. Liian pienillä kunnilla tai työllisyysalueilla ei ole edellytyksiä hoitaa työvoimapalveluita tehokkaasti. Keskuskauppakamari ei myöskään tue hallituksen esitykseen kirjattua mahdollisuutta poiketa työvoiman määrälle asetetusta alarajasta.
Asiakkaan näkökulmasta on keskeistä, että hän saa yhtä hyvät palvelut missä päin Suomea tahansa. Yhdenvertaisuusnäkökulmasta tämän toteutuminen on edellytys koko uudistuksen toteuttamiselle. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että järjestämisvastuullisten kuntien tai työllisyysalueiden pitää olla riittävän suuria. Yhdenvertaiset palvelut vaativat myös yleisten tavoitteiden ja palveluiden sisältöjen näkökulmasta kansallista määrittelyä ja koordinointia, kuitenkaan estämättä kunkin työllisyysalueen yksilölliseen tilanteeseen sopivia ratkaisuja.
Työllisyysalueiden määrittelyssä keskiössä pitää olla työssäkäyntialueet. Lisäksi pitää huomioida palveluiden saavutettavuus, johon vaikuttaa muun muassa liikenneyhteydet. Monissa tapauksissa työllisyysalueet muodostuvat useammista kunnista eli kyse on kuntien yhteistoiminnasta. Keskuskauppakamari katsoo, että kunnilla pitäisi olla mahdollisimman laaja mahdollisuus sopia keskenään, miten palvelut järjestetään tarkoituksenmukaisella ja alueelle sopivalla tavalla. Kuntien yhteistoiminnassa pitää suosia vastuukuntamallia eikä synnyttää uusia hallintohimmeleitä kuntayhtymien muodossa.
Ohjaus ja rahoitus
Keskuskauppakamari huomauttaa, että rahoitusjärjestelmän ohjausvaikutuksella on iso merkitys työvoimapalveluiden uudistuksen onnistumiseen. Oikein valitut rahoitukselliset kannusteet ohjaavat tuottamaan tehokkaita ja vaikuttavia palveluita. Keskuskauppakamari pitää hyvänä sitä, että valtionosuuskriteerinä oleva työttömien määrä laskettaisiin laajan työttömyyden käsitteen mukaisesti. Tällöin työllisiksi lasketaan ainoastaan aidosti työlliset, mikä parantaa rahoitusmallin ohjausvaikutusta, koska työvoimapalveluihin osallistuvia ei lasketa työllisiksi.
Rahoitus- ja ohjausjärjestelmä pitää joka tilanteessa kannustaa työvoimapalveluiden järjestäjää auttamaan asiakkaan työllistymisessä. On huolehdittava, että ei järjestelmään ei tule vääränlaisia kannusteita, jotka esimerkiksi ohjaisivat palveluiden järjestäjää työllistämään asiakkaan vain omalle työllisyysalueelle heikentäen työvoiman liikkuvuutta.
Keskuskauppakamari painottaa, että valtion pitää korvata kunnille täysimääräisesti uusista tehtävistä koituvat kustannukset. Tämän lisäksi rahoitukseen olisi järkevää rakentaa mekanismi, joka reagoisi automaattisesti äkillisiin talouden kriiseihin ja suhdannevaihteluihin. Muussa tapauksessa ollaan pahimmillaan tilanteessa, jossa kunta joutuu säästämään työvoimapalveluista, joiden tarve kasvaa äkillisen kriisin seurauksena.
Hallituksen esityksen mukaan valtiolla säilyy edelleen kokonaisvastuu työllisyydestä ja työvoimapalvelujärjestelmän toimivuudesta. Hallituskausittain asetettaisiin tavoitteet työllisyyden edistämiselle. Keskuskauppakamari painottaa, että tavoitteiden keskiössä pitää olla osaavan työvoiman saatavuuden turvaaminen.
Työvoimakoulutus
Hallituksen esityksen mukaan työvoimaviranomaisen mahdollisuus järjestää työvoimakoulutusta vastaisi nykyistä ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen työllisyysmäärärahalla hankkimaa koulutusta. Koulutusta voisi järjestää omana tuotantona tai hankkia sitä palveluntuottajalta.
Keskuskauppakamari pitää erittäin kriittisenä sitä, että työvoimakoulutusten hankinnoissa noudatetaan kilpailuneutraliteettia. Painotamme myös sitä, että vaikuttavien työvoimapalveluiden näkökulmasta ei ole tarkoituksenmukaista, että työvoimaviranomainen järjestäisi työvoimakoulutuksen pääosin omana tuotantonaan tai muutoin suosisi kunnan omaa koulutuksenjärjestäjää. Yksityisten palveluntuottajien mahdollisuus tuottaa työvoimakoulutusta pitää turvata ja heidän osaamistaan käyttää nykyistä laajemmin.
Työntekijän oleskelulupa
Hallituksen esityksessä esitetään, että työ- ja elinkeinotoimistojen lakatessa olemasta työntekijän oleskelulupaan liittyvän osapäätöksen (saatavuusharkinta) tekisi jatkossa Maahanmuuttovirasto. Keskuskauppakamari kannattaa muutosta ja näkee sen hallinnollisesti järkevänä. Osapäätösten keskittäminen yhdelle viranomaiselle, joka hoitaa myös muuten suurimman osan oleskelulupaprosessista, voi potentiaalisesti tehostaa osapäätösten käsittelyä ja nopeuttaa sitä kautta oleskelulupien käsittelyaikoja.
Keskuskauppakamari kuitenkin huomauttaa, että tämä muutos pitää nähdä välivaiheena kohti sitä, että saatavuusharkinnasta luovutaan kokonaan. Saatavuusharkintajärjestelmä aiheuttaa turhaa viivettä ja byrokratiaa oleskelulupien käsittelyyn tilanteessa, jossa Suomessa on vakava osaajapula ja osaajien maahanmuuttoa pitäisi saada vauhditettua merkittävästi. Saatavuusharkinnan poistamiseen liittyvät uhkakuvat ovat liioiteltuja, mutta tarvittaessa mahdollisiin lieveilmiöihin voidaan varautua ja puuttua osoittamalla resursseja jälkivalvontaan, nykyisen pitkän ja monimutkaisen ennakkokäsittelyn sijaan.
Henkilöstö siirto
Hallituksen esityksen mukaan arvioidaan noin 4 300 henkilötyövuoden siirtyvän työskentelemään valtiolta kuntiin. Hallituksen esityksessä todetaan, että henkilöstö siirtyy liikkeenluovutuksella, eli niin sanotusti vanhoina työntekijöinä sen hetkisen tilanteen mukaisin eduin.
Keskuskauppakamari toteaa, että henkilöstön siirtoa ei pidä toteuttaa hallituksen esityksen mukaisesti liikkeenluovutuksena. Työvoimapalveluiden uudistuksen tavoitteena on järjestää työvoimapalvelut uudella, tehokkaammalla ja vaikuttavammalla tavalla. Jotta tämä tavoite voisi toteutua, pitää uusien työvoimaviranomaisten antaa järjestäytyä työllisyysalueensa näkökulmasta tarkoituksenmukaisella tavalla ja rekrytoida itse osaavat henkilöt tuottamaan palveluita. Vanhojen toimintatapojen uudistumista tuskin tapahtuu, mikäli henkilöstön siirto toteutetaan liikkeenluovutuksena.
Keskuskauppakamari myös huomauttaa, että hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että liikkeenluovutusdirektiivin (2011/23/EY) mukaan liikkeenluovutuksena ei pidetä hallintoviranomaisen uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävin siirtämistä julkisyhteisöltä toiselle. Näin ollen lainsäädännön näkökulmasta ei ole välttämätöntä toteuttaa henkilöstön siirtoa liikkeenluovutuksena. On myös hyvä huomioida, että kun Kelan toimeentulotukeen liittyvät tehtävät siirrettiin kunnille, ei silloinkaan käytetty liikkeenluovutusta.
Suhde perustuslakiin
Perustuslain 121 § tarkoittamalla tavalla kunnilla on vahva itsehallinto. Hallituksen esityksessä on monia elementtejä, joiden voidaan katsoa rajoittavan kunnallista itsehallintoa. Toisaalta perustuslain 18 § on säädetty julkiselle vallalle velvollisuus edistää työllisyyttä.
Keskuskauppakamari huomauttaakin, että esimerkiksi kuntien määrääminen yhteistoimintaan ja valtioneuvoston päätösvaltaan yhdistetyn arviointimenettelyn voidaan tulkita rajoittavan kunnallista itsehallintoa. Muun muassa edellä mainittujen seikkojen takia hallituksen esitys voi muodostua perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Huomionarvioista on, että perustuslakivaliokunta on jo aiemmin pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelinten tehtävien lisäämistä, koska sen voidaan katsoa vaarantavan kuntien itsehallinnon ja kuntalaisten mahdollisuuden vaikuttaa.