Eduskunnan talousvaliokunta on pyytänyt Keskuskauppakamarin lausuntoa hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista sekä eräiksi muiksi laeiksi (HE 31/2024 vp). Lausuntonaan Keskuskauppakamari esittää kunnioittavasti seuraavan.
Yleistä hallituksen esityksestä
Hallituksen esityksellä on tarkoitus antaa EU:n niin sanotun kryptovaramarkkina-asetuksen (MiCA-asetus) sekä varainsiirtojen ja tiettyjen kryptovarojen siirtojen mukana toimitettavia tietoja koskevan asetuksen (maksun tiedot -asetus) kansallisen täytäntöönpanon edellyttämät säännökset. Lisäksi hallituksen esityksellä on tarkoitus korjata neljännen ja viidennen rahanpesudirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa havaittuja puutteita sekä muuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettua lakia kansallisista lainmuutostarpeista johtuen.
Keskuskauppakamari pitää kannatettavana, että kryptovarapalvelujen tarjoamista ja kryptovaramarkkinoita säännellään. Kryptovaroihin liittyy merkittäviä väärinkäytös-, petos- ja huijausriskejä. Toimilupavaatimus ja viranomaisvalvonta ovat omiaan vähentämään näitä riskejä, mutta kokonaan ne eivät poistu. Kryptovarahuijauksissa ja ‑petoksissa toimijat ovat usein Suomen ulkopuolella. Tällöin kansallisen valvontaviranomaisen valvontavaltuudet ja hallinnolliset sanktiot eivät välttämättä aina ole tehokkaita, sillä niiden täytäntöönpanokelpoisuuteen toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa on rajallinen. Huijausten ja petosten torjunnan kannalta on tärkeää, että rajat ylittävä viranomaisyhteistyö on toimivaa ja asiakasvalistuksessa tuodaan riittävästi esille tarvetta varmistua siitä, että toimijalla on MICA-asetuksen mukainen toimilupa.
Keskuskauppakamari pitää myös tärkeänä, että samankaltaisia rahoituspalveluja säännellään niiden luonteen edellyttämällä tavalla. Keskuskauppakamari pitää siksi kannatettavana, että MICA-asetuksen kansallisessa täytäntöönpanossa on pyritty noudattamaan ”sama riski, sama toiminta, samat säännöt” ‑periaatetta.
Yritysten oikeusturva edellyttäisi mahdollisuutta hakea ennakkoratkaisua
Yritysten oikeusturvan ja uuden sääntelyn soveltamiseen liittyvän hallinnollisen taakan ja näkökulmasta Keskuskauppakamari pitää tärkeänä, että toimijoilla olisi mahdollisuus hakea valvovalta viranomaiselta valituskelpoista ennakkoratkaisua toimijan kannalta merkittävään tulkintakysymykseen. Tämä ei koske yksinomaan MICA-asetusta, vaan finanssimarkkinoita koskevaa sääntelyä laajemmin.
Finanssimarkkinasääntelyn määrä, monikerroksisuus ja yksityiskohtaisuuden taso kasvaa jatkuvasti. Sääntelyn määrän kasvaessa myös eri normien väliset kollisiot ja tulkintaepäselvyydet ovat lisääntyneet. Samaan aikaan, kun Finanssivalvonnan tutkinta- ja sanktiovaltuuksia on kasvatettu, sen halukkuus antaa tulkintoja epäselvien säännösten soveltamisesta on vähentynyt. Tämä on johtanut siihen, että yritykset joutuvat tulkitsemaan epäselviä normeja lähes kokonaan omalla riskillään. Pystyäkseen osoittamaan toimineensa huolellisesti ja vilpittömässä mielessä yritykset pyytävät tulkintoihinsa usein oikeudellisen neuvonantajan kantaa, mikä kasvattaa sääntelyn noudattamisen kustannuksia.
Lisäksi silloin, kun Finanssivalvonta päätyy antamaan tulkintoja sääntelyn soveltamisesta, niihin ei voi hakea muutosta. Tämä johtaa siihen, että viranomaisen tulkinta (samoin kuin yleisempi ohje tai erilaiset valvojan odotukset) voi tulla tuomioistuimen käsiteltäväksi käytännössä ainoastaan sanktioprosessin yhteydessä. Yritykset luonnollisesti haluavat välttää sanktioprosessia, mikä johtaa siihen, että viranomaisen esittämät tulkinnat muodostuvat usein yrityksiä tosiasiallisesti velvoittaviksi.
Hyvään hallintotapaan kuuluu viranomaisen neuvontavelvollisuus. Yritysten tulisi Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan voida saada viranomaisen kanta yrityksen kannalta merkittävään tulkintakysymykseen ja tällaiseen tulkintaan tulisi olla mahdollista hakea muutosta muutenkin kuin vain sanktioprosessin kautta. Tämä tukisi hallitusohjelman tavoitetta keventää yritysten hallinnollista taakkaa ja varmistaa, että yrityksiin kohdistuva sääntely on selkeää, ennakoitavaa ja oikeasuhtaista. Mallia menettelyyn olisi mahdollista ottaa verotuksesta, jossa verotusmenettelystä annetussa laissa ja arvonlisäverolaissa säädetään verohallinnon ohjauksesta ja ennakkoratkaisuista.
Keskuskauppakamari katsoo myös, että tilanteissa, joissa asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja joissa valvottava tai muu finanssimarkkinoilla toimiva on toiminut vilpittömässä mielessä, hallinnollinen seuraamus tulisi jättää määräämättä tai, jos hallinnollinen seuraamus erityisestä syystä määrätään, asian tulkinnanvaraisuuden tai epäselvyyden tulisi vaikuttaa alentavasti seuraamuksen määrään. Mallia tähänkin on mahdollista ottaa verotusmenettelystä annetusta laista.
Hallinnollisia seuraamuksia koskeva sääntely on muodostunut vaikeaselkoiseksi
Keskuskauppakamari huomauttaa lisäksi, että eri EU-säädösten täytäntöönpanon johdosta Finanssivalvonnasta annetun lain säännökset ovat tulleet paikoin erittäin vaikealukuisiksi. Esimerkiksi seuraamusmaksun enimmäismäärää eräissä tapauksissa koskevassa 41 a §:ssä olisi hallituksen esityksen mukaan jatkossa peräti 21 momenttia. Hallinnollisia seuraamuksia koskevissa säännöksissä käytetty viittaustekniikka on lisäksi omiaan vaikeuttamaan säännösten luettavuutta. Valvottavien ja muiden finanssimarkkinoilla toimivien oikeusturvan näkökulmasta hallinnollisia seuraamuksia koskevien säännösten tulisi olla mahdollisimman selkeitä.
